Movilidad humana: ¿fue este el gobierno de los migrantes?

• Mayo 23, 2017 •

En la década que termina, el régimen de Rafael Corre defendió a los ecuatorianos migrantes en el extranjero y abogó por sus derechos, pero fue autoritario y represivo con los extranjeros residentes en el país. La ciudadanía universal y la eliminación de la condición de extranjeros, alguna vez causa del correísmo, fueron abandonadas para siempre.

El legado de la revolución ciudadana en materia de movilidad humana ratifica que hemos sido gobernados por un régimen bipolar. En los últimos diez años se dieron pasos significativos para la garantía de los derechos de los ecuatorianos migrantes en el exterior, y al mismo tiempo se retrocedió a trancos agigantados en el respeto de los derechos de los migrantes dentro del territorio ecuatoriano. La ciudadanía universal —un concepto reconocido en la Constitución de 2008 según el cual ninguna persona puede ser considerada ilegal en razón de su estatus migratorio y toda persona goza de libre movilidad humana sin consideración de fronteras — se ha convertido en una quimera que se exige para los ecuatorianos que tuvieron que migrar y se ignora para los migrantes que llegan a Ecuador.

La diáspora de migrantes generada a partir de la crisis financiera de finales de los noventa fue aprovechada con astucia por Rafael Correa. Durante su primera campaña presidencial y en su discurso de posesión como Presidente de la República, en enero de 2007, anunció que el suyo sería el “gobierno de los migrantes”. El reconocimiento de sus derechos fue una de las promesas de la Asamblea Constituyente. Como resultado, la Constitución de 2008 dedica nada menos que 58 artículos a temas relacionados con movilidad humana. Fue particularmente celebrado el artículo 40 que “reconoce a las personas el derecho a migrar” y añade que “no se identificará ni se considerará a ningún ser humano como ilegal por su condición migratoria”.

Siempre fui escéptica de este supuesto avance constitucional. El propio texto de la Constitución nos daba claves para predecir que la intención fue siempre proteger a los ecuatorianos en el extranjero más que a los extranjeros en Ecuador. El citado artículo 40, después de reconocer el derecho a migrar, dedica seis incisos a enumerar las acciones que se desarrollarán para el ejercicio de los derechos de las personas ecuatorianas en el exterior. Sin embargo, guarda silencio sepulcral sobre las acciones que permitirán que los migrantes en el Ecuador ejerzan sus derechos.

De manera similar, si bien el texto constitucional dice que Ecuador “propugna el principio de ciudadanía universal” y el “fin de la condición de extranjero”, lo hace en en el capítulo sobre las relaciones del Ecuador con la comunidad internacional. La ciudadanía universal se proclamó como un principio que se propugna hacia fuera pero no hacia adentro. Respecto de las personas extranjeras en Ecuador, la Constitución protege su derecho a no ser devueltas a un país donde su vida o libertad estén en peligro, pero se limita a prohibir la expulsión colectiva de extranjeros: era casi un presagio de que ciertos extranjeros serían expulsados del país de la ciudadanía universal, siempre y cuando los procedimientos mantengan la apariencia de que se hacían uno por uno, de forma individual.

Incluso antes de la Constitución de 2008, el autoproclamado gobierno de los migrantes pretendió dar algunas señales progresistas en materia de movilidad humana, que inmediatamente tuvo que revocar. Entre otras, el Ministerio de Relaciones Exteriores informó que “por expresa disposición del Señor Presidente Constitucional de la República”, a partir del viernes 20 de junio de 2008, los ciudadanos de cualquier nacionalidad podían ingresar al Ecuador, sin necesidad de visa, y permanecer por un período de noventa días. Se lo hacía, decía el documento, “en aplicación del principio de libre circulación de personas y con el fin de fortalecer las relaciones entre el Ecuador y todos los países del mundo, y promover el turismo”. El efecto fue inmediato.

La migración hacia Ecuador aumentó y se diversificó. Aunque la mayoría de extranjeros en Ecuador seguía proviniendo de Colombia y Perú, empezaron a llegar importantes grupos de Cuba y Haití. Luego siguieron olas de migrantes provenientes de Asia y África, en su mayoría en tránsito tratando de llegar a Estados Unidos o Brasil. La política de puertas abiertas también abrió la puerta al tráfico de migrantes y de personas. A fines de 2009, la presión política interna llevó al gobierno a revisar su decisión de eliminar las visas y requisitos de entrada al país. Hoy, miles de migrantes continúan llegando a Ecuador pero enfrentan enormes dificultades para regularizar su situación migratoria, lo que los hace vulnerables a violaciones a sus derechos humanos. Otros muchos, ni siquiera pueden ingresar. Por ejemplo, hoy en día un cubano que quiere ingresar a Ecuador debe demostrar, entre otros, que tiene 1200 dólares en una cuenta bancaria, requisito que hace virtualmente imposible su visita a Ecuador.

En la última década, Ecuador abrió sus puertas a los migrantes pero no titubeó al momento de expulsarlos. La incoherencia de la política migratoria ecuatoriana quedó retratada en junio y julio de 2016, cuando 121 personas de nacionalidad cubana fueron expulsadas de manera colectiva, arbitraria y violenta. Es imprescindible hacer memoria sobre estos hechos, y recordar que no fue un caso aislado: la detención y deportación de migrantes fue una práctica constante durante los diez años del gobierno de Correa. La ciudadanía universal se aplican de manera selectiva, como evidenciaron la violenta detención y el desarraigo de Manuela Picq, a quien se le han cerrado todas las puertas de entrada a Ecuador.

Sobre los refugiados, Ecuador dio un paso para adelante y varios para atrás. A inicios de su gestión, el gobierno de Rafael Correa adoptó una política pública en materia de refugio y se comprometió a impulsar varios programas para promover la regularización de las personas que ameritaban la protección internacional del estatus de refugiado, así como a fomentar su inserción social. De especial relevancia fue la implementación en 2009 de la política de “registro ampliado”, un mecanismo innovador y proactivo a través del cual la Dirección General de Refugiados realizó brigadas móviles durante un año en las cinco provincias de la frontera norte del país, reconoció la condición de refugiado a 27.740 personas colombianas y documentó como solicitantes de refugio –que ameritaban un estudio más profundo de determinación de su condición de refugiadas- a otras 1169 personas. El proceso contó con el asesoramiento de ACNUR y convirtió al país en un referente regional en la materia. Pero el firme compromiso con la protección a los refugiados no duró mucho. En 2012, Rafael Correa emitió el Decreto 1182, que incluyó una serie de restricciones arbitrarias a los derechos de los solicitantes de refugio y refugiados en Ecuador, dejando a miles de personas sin acceso a la protección. El Decreto limitó la definición de refugiado, incumpliendo con la Declaración de Cartagena; estableció un plazo brevísimo para la presentación de la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado; amplió las causales que permiten dar por terminada la condición de refugiado; y estableció plazos brevísimos de impugnación de las decisiones, entre otras restricciones ilegítimas al derecho a solicitar asilo. Sólo algunas de estas restricciones fueron resueltas por la Corte Constitucional en una sentencia emitida en 2014.

La situación de los migrantes ecuatorianos que regresaron no ha sido menos paradójica. El Plan Nacional del Buen Vivir reconoce el derecho a un retorno voluntario, sostenible y con dignidad y busca crear las condiciones para facilitar la reintegración de los migrantes a la fuerza productiva de trabajo. El gobierno lanzó el plan “Bienvenid@s a Casa”, el Fondo Cucayo y otras importantes medidas para apoyar –al menos económicamente- a los ecuatorianos que decidan retornar al país. Pero las remesas no dejaron de ser un importante sustento de la economía ecuatoriana. Solo en 2015, ascendieron a 2.378 millones de dólares, al punto que es dudable que Ecuador realmente haya estado “arreglando la casa para que vuelvan”, como señalaba una de sus campañas. La mayoría de programas diseñados para apoyar el retorno “voluntario” de los migrantes ecuatorianos, ya cerraron su ciclo. No todos los ecuatorianos que retornaron al país encontraron las oportunidades que se les ofrecían, y varios denuncian que el gobierno ha incumplido sus promesas.

Durante los diez años de la revolución ciudadana, la entrada, permanencia y salida de personas, estuvieron reguladas por las codificaciones de las leyes de Migración y Extranjería, vigentes desde los setentas y escritas en código de seguridad nacional. No sólo que la legislación vigente era incompatible con los postulados de la libre movilidad humana, sino que además el Presidente emitió decretos ejecutivos restrictivos de los derechos de los extranjeros en Ecuador. La ciudadanía universal, la libre movilidad humana y la no discriminación con base en la condición migratoria se convirtieron en un discurso muy lejano a la práctica.  

Ante esta realidad, tanto los migrantes en el extranjero como las personas y organizaciones defensoras de los derechos de los migrantes en Ecuador exigimos una ley que haga realidad los postulados constitucionales sobre movilidad humana. Desde 2008 el gobierno se comprometió a emitir un Código de Movilidad Humana. En diciembre de 2013 la Defensoría del Pueblo presentó un Anteproyecto de Ley de Movilidad Humana ante las autoridades del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, que fue encajonado. Posteriormente, la presidenta de la Asamblea afirmó que la Ley de Movilidad Humana sería debatida en el 2014 y estaba incluida dentro de la lista de leyes prioritarias del segundo trimestre de ese año. Tampoco pasó nada. Tuvo que transcurrir casi una década para que, a las puertas de una nueva elección, se priorice el trámite legislativo para la aprobación de la Ley Orgánica de Movilidad Humana, que fue publicada en el Registro Oficial en febrero de 2917. El voto migrante dependía de ello. Tan así que apenas la Ley se aprobó por la Asamblea, Correa viajó a España y firmó el ejecútese de la Ley en el marco de una sabatina celebrada en Barcelona.

A pesar del tufo a estrategia electoral, celebro que al fin se haya aprobado una ley que reemplace las leyes de migración y extranjería adoptadas durante la dictadura. La Ley describe con detalle las obligaciones estatales para hacer efectivos los derechos de los ecuatorianos en el exterior, lo que es sin duda positivo. En cuanto a los derechos de los migrantes en Ecuador, hay algunos avances, como la prohibición de la detención migratoria a niños, la incorporación de la Defensoría Pública en algunos procesos de deportación, y la inclusión de principios que permitirían a jueces y autoridades administrativas aplicar de manera favorable las normas con el fin de garantizar los derechos de los migrantes.

No obstante, la nueva ley tiene serias deficiencias al momento de proteger los derechos de los extranjeros en Ecuador. Mientras para los ecuatorianos en el extranjero se exige protección sin importar su condición migratoria, la condición migratoria de los extranjeros en Ecuador, según la Ley, importa y mucho. Desde la definición de personas en movilidad humana y personas extranjeras en este cuerpo legal es posible inferir que para que un extranjero goce de derechos en Ecuador es necesario que se encuentre en condición migratoria regular, algo que no admitiríamos respecto de los ecuatorianos en el exterior.

La Ley no ofrece a los migrantes irregulares la opción de regularizar su condición migratoria, sino que les obliga a salir del país. Si no cumplen esta obligación, la consecuencia es la deportación. La misma obligación de salir del país para impedir la deportación se establece respecto de solicitantes de refugio cuya solicitud ha sido rechazada. La Ley Orgánica de Movilidad Humana está tan obsesionada con la deportación, que la incluye como una sanción para visitantes temporales que se inmiscuyan en asuntos de política interna de Ecuador, disposición que ya se ha aplicado de manera desigual para sancionar únicamente a visitantes temporales cuya opinión política no está alineada con la del gobierno. Además, esta nueva legislación reinstauró en Ecuador la visión de los extranjeros como un peligro, al punto que la “amenaza o riesgo para la seguridad interna” está concebida en la Ley como una causal para inadmisión, para no obtención de residencia temporal o permanente, y para no ser reconocido como refugiado. En contravención con los compromisos internacionales adquiridos por Ecuador, la Ley dispone que a los refugiados sentenciados por el cometimiento de cualquier delito se les revoque la protección internacional. Además se dispone la expulsión de toda persona extranjera que haya cumplido una pena de privación de libertad mayor a cinco años, desconociendo el principio de rehabilitación de la pena. Como se evidenció en el caso de Lilian Tintori, la Ley incluyó causales que permiten una inadmisión sumaria de extranjeros al territorio ecuatoriano sin que medie un procedimiento administrativo. Y como si todo esto no fuera suficiente, la autoridad migratoria recuperó la potestad de deportar a personas, que desde 2005 estaba bajo la competencia de jueces, abriendo nuevos espacios para la discrecionalidad de funcionarios administrativos respecto de los derechos de los migrantes y refugiados en Ecuador.

Con o sin Ley Orgánica de Movilidad Humana, la discriminación hacia los extranjeros en Ecuador, particularmente hacia aquellos que llegan en grandes olas, como los colombianos, cubanos, haitianos y ahora venezolanos, es imperante. Los migrantes en Ecuador están en una posición de vulnerabilidad que les impide acceder a los derechos más básicos. Muchos no logran regularizar su condición migratoria. Los patrones de migración en Ecuador son muy diversos y exigen que el nuevo gobierno atienda con diligencia y seriedad los desafíos que enfrentan quienes llegan a Ecuador, sin importar su nacionalidad o condición migratoria.

El nuevo presidente, Lenín Moreno, debe adoptar una política de movilidad humana que parta del reconocimiento de Ecuador como un país no sólo de origen de migrantes, sino también como un país de destino, tránsito y retorno de migrantes. Un mínimo de coherencia exige que los migrantes en Ecuador gocen de los mismos derechos que exigimos para los ecuatorianos migrantes en el extranjero. ¿Será mucho pedir que Lenin Moreno ofrezca a los migrantes en Ecuador el mismo trato que anhelamos para los ecuatorianos en el exterior? ¿Podemos esperar un mínimo de coherencia?